Perspektivy vytváření partnerství veřejného a soukromého sektoru v ČR se zaměřením na oblast vodního hospodářství

Partnerství veřeřejného a soukromého sektor Public Private Partnership (PPP) je v Evropě zaváděno jako standardní nástroj při zajišťování veřejných služeb a veřejné infrastruktury. Základním cílem projektů PPP je efektivnější služba podpořená větší odpovědností soukromého investora. V ČR nabízejí modely PPP možnost rychlého a finančně dostupného vývoje hospodářství.

Partnerství veřejného a soukromého sektoru – aktuální výzva pro zajištění kvalitních veřejných služeb a efektivní výstavby veřejné infrastruktury

Partnerství veřejného a soukromého sektoru - Public Private Partnership, často také zkracováno jako PPP - je v poslední době v Evropě běžně zaváděno jako standardní nástroj při zajišťování veřejných služeb a veřejné infrastruktury. Podstata těchto modelů spočívá v tom, že stát, obec nebo jiný veřejnoprávní subjekt je v modelu PPP partnerem a zákazníkem soukromého sektoru, od něhož dlouhodobě nakupuje služby.
Privátní sektor na své náklady vybuduje veřejnou investici, popřípadě jinak vstoupí do poskytování služeb běžně zajišťovaných veřejným sektorem, a veřejný sektor jako klient platí s určitým časovým odkladem pravidelné prostředky za tuto investici, respektive hradí přímo či nepřímo náklady příslušné služby. Modelů PPP je tak využíváno především při budování velkých investičních akcí a při poskytování veřejných služeb na bázi dlouhodobých smluvních vztahů mezi subjekty soukromého a veřejného sektoru. Projekty vytvářené na bázi PPP mají různý základ: v úvahu přichází jak financování, výstavba a provozování nové infrastruktury, tak i převzetí a provozování stávajících aktiv, a to s četnými variacemi dle místních podmínek a vývoje v jednotlivých zemích. Tato mnohost modelů PPP je dána zejména poměrně krátkou historií jejich používání; modely se začaly prosazovat ve světě ve větším rozsahu až v 80. letech 20. století, a to především v USA a Velké Británii. Impulsem pro zapojení soukromého sektoru do veřejné sféry byla zejména snaha omezit deficity veřejných financí, limitovat zadlužení a poskytovat kvalitnější služby veřejnosti. Oblastmi, kde je obvykle tohoto modelu využíváno, je výstavba a údržba silnic a vodohospodářských objektů, výstavba a provozování budov a poskytování služeb ve vzdělání, zdravotní a sociální péči, v městské hromadné dopravě, v provozu IT systémů pro veřejnou správu atd.

Východiska a základní zásady PPP modelů

Předpokladem efektivní aplikace PPP modelů je obecně programový a systémový přístup. Z tohoto důvodu rozhodla vláda, že ještě v letošním roce vytvoří v ČR pro regulaci PPP modelů dvě instituce: „PPP regulátora“ v rámci struktur ministerstva financí, jehož úkolem bude schvalovat návrhy PPP projektů a vyjadřovat se k nim, a „PPP centrum“, které bude konzultovat příslušné projektové záměry a asistovat při jejich řízení.
Podle „Politiky vlády ČR v oblasti Partnerství veřejného a soukromého sektoru“ má toto partnerství přispět nejen k efektivnější alokaci veřejných prostředků, zajištění kvalitních veřejných služeb, ekonomickému růstu a růstu přímých zahraničních investic, ale i k posílení možností čerpání prostředků z fondů EU v České republice. Při použití PPP modelů je třeba zajistit dodržování základních obecných zásad, mezi které se řadí především splnění podmínky vyššího ekonomického přínosu z PPP projektu ve srovnání s dosud uplatňovanými způsoby realizace projektu veřejným sektorem – tzv. zásada „hodnota za peníze“ (angl. „value for money“) a dále přenesení konkrétních rizik vždy na tu stranu smluvního vztahu, která je nejlépe schopna toto riziko řídit tzv. zásada „rozdělení rizika“ (angl. „risk distribution“). Základní ambicí projektů v modelech PPP by tedy měla být efektivnější služba podpořená větší odpovědností soukromého investora. Cestou k tomuto cíli je především specifikace standardů veřejných služeb, jasná pravidla údržby hodnoty veřejných aktiv spravovaných soukromým sektorem, zajištění inovace a konkurence a analýza a vyhodnocení makroekonomických efektů každého projektu.

Modely PPP – výhody a nevýhody

Prvním základním modelem PPP je smlouva se soukromou stranou na navržení a výstavbu veřejného zařízení, kde zařízení financuje a vlastní veřejný sektor. Klíčovým motivem partnerství je převod projekčního a stavebního rizika a zajištění profinancování investiční akce v prostředí rozpočtových omezení veřejného sektoru soukromým investorem. Je vhodným především pro investiční projekty s malými provozními požadavky a tam, kde si chce veřejný sektor zachovat provozní odpovědnost. Za další možnou výhodu lze považovat potenciál urychlení programu výstavby a její případné zlevnění. Na druhou stranu lze počítat s možným konfliktem mezi optimalizací projektu a ochranou životního prostředí. Tento model PPP projektů není obecně tolik atraktivní pro soukromé investice z důvodu značných rizik. V případě špatného nastavení příslušného projektu může zvyšovat jeho provozní rizika, a to zejména při nedostatečné kalkulaci životního cyklu ve fázi návrhu projektu.

Pod pojmem BOT (Buy – Operate – Transfer, neboli „postav, provozuj a převe.“) se rozumí smlouva s dodavatelem ze soukromého sektoru, aby navrhl (vyprojektoval), postavil a provozoval veřejné zařízení po stanovené období, po jehož skončení je zařízení zpět předáno veřejnému sektoru. Zařízení financuje veřejný sektor a v průběhu smlouvy zůstává ve veřejném vlastnictví. Základním motivem je převod provozního rizika a to společně s projekčním a stavebním rizikem. Jeho použití je zejména vhodné pro projekty, které mají výrazný provozní charakter. Výhodou přístupu BOT je to, že kombinuje odpovědnost za obvykle nesourodé funkce – návrh (projekce), výstavba a provoz – pod jediným subjektem. To umožňuje mnoha způsoby dlouhodobě zvyšovat efektivitu daného projektu. Úspory lze hledat především v možnosti přizpůsobit návrh projektu jednotlivým technologiím a materiálům, které by měly být při výstavbě závazně použity. Slabou stránkou BOT je vysoká náročnost kontraktačního jednání, požadavek na vysokou kvalitu smluvního vztahu a zpravidla také značná délka celého procesu výběru privátního partnera.

Dalším základním modelem PPP, který již zahrnuje přímé investice soukromého sektoru, je koncesní dohoda DBFO (Design – Build – Finance – Operate, tedy „navrhni, postav, financuj a provozuj“). Tyto dohody umožňují soukromému investičnímu partnerovi financovat, postavit a provozovat zlepšení infrastruktury vytvářející příjmy, a to výměnou za právo inkasovat příjmy generované investicí po konkrétní časové období. Tento model se využívá zejména pro projekty s výrazným provozním obsahem, například v oblasti silniční dopravy, vodohospodářství a nakládání s odpady. Nevýhodou tohoto přístupu je požadavek na dlouhodobě kvalitní systém řízení a monitoring výkonu soukromého investora včetně případného požadavku na poskytnutí finančních záruk. Možný je stejně jako v předchozích případech konflikt mezi optimalizací projektu a ochranou životního prostředí.

Posledním základním modelem PPP je stavební koncese. Její hlavní rysy jsou stejné jako v případě DBFO s tím rozdílem, že soukromá strana získává náklady zpět z uživatelských poplatků. Hlavním dodatečným motivem je využití soukromých financí v oblastech, kde by bylo třeba financovat příslušnou investiční akci z rozpočtů veřejné sféry. Koncese se mohou ale stát politicky nepřijatelné a rovněž vyžadují efektivní řízení alternativ/náhrad, například alternativní možnosti likvidace odpadů apod.

Při poskytování služeb se uplatňují modely na bázi koncesí v nejrůznějších variantách a neomezují se toliko na výstavbu infrastruktury ale i na její pouhé provozování (servisní koncese). Servisní koncese však někdy nejsou zařazovány do rámce PPP, případně se řadí mezi modely PPP v širším smyslu.

PPP projekty v oblasti vodního hospodářství

Partnerství veřejného a soukromého sektoru existuje v mezinárodním prostředí ve vodohospodářství již několik desetiletí. Příkladem je koncese soukromého sektoru na rozvoj a provozování systémů zásobování vodou a úpravny vody ve Francii, které má bezmála čtyřicetiletou tradici. Tento přístup vedl k růstu velkých a diverzifikovaných francouzských soukromých společností. Dalším významným faktorem, který ve svém důsledku vedl k podstatné změně v odpovědnosti veřejného sektoru v rámci vodohospodářského odvětví, byla legislativa EU v oblasti vodního hospodářství. Tato legislativa v oblasti pitné i odpadní vody vyvolala potřebu investičně náročných projektů, na které se veřejné sféře nedostávalo dostatečných finančních prostředků. V mnoha evropských zemích tak došlo a stále dochází k rozsáhlému využívání modelů PPP.

Kritéria při výběru preferovaného modelu PPP pro projekty ve vodohospodářském sektoru jsou podobné jako u sektoru dopravy a patří mezi ně zejména velikost a rozsah projektu (včetně jeho provozního rozsahu), schopnost aplikovat zpoplatnění uživatelů a rozsah požadovaného převodu rizika. Výstavba vodovodních nebo kanalizačních sítí na základě uspořádání PPP bude pravděpodobně souviset se stupněm dostupnosti informací o složení, rozsahu a výkonu stávajících sítí. Až podrobné informace o stavu a výhledu infrastrukturních potřeb v provozované oblasti ukáže na vhodnou variantu jejich financování. Pokud jsou informace nedostatečné, může se jevit jako vhodnější tradiční podoba zadávání zakázek. Na druhé straně budou zařízení na dodávky vody a úpravu odpadních vod pravděpodobně velmi vhodná pro smlouvy typu BOT a DBTO. Tyto se mohou také hodit pro koncesní smlouvy, kde existuje příležitost zavést zpoplatnění uživatelů v plném rozsahu hrazení nákladu investice. Zařízení na dodávky vody a úpravu odpadních vod jsou však považována za méně vhodná pro tradiční smlouvy na obstarání návrhu projektu (projekce) a výstavby, a to z důvodu vyššího provozního rizika; veřejný sektor by si ponechal rizika spojená s provozem stoupající měrou komplikovaných procesů úpravy bez toho, aby se zúčastnil projektování těchto procesů.

Vývoj PPP projektů v Německu a motivace pro jejich použití

V Německu byla zpočátku situace ve výstavbě v oblasti vodního hospodářství velmi podobná jako v ostatních zemích EU. Postupně docházelo k potřebě vytváření určitého nového modelu financování investic a jejich optimalizace z důvodu nadměrných a stále rostoucích nákladů na výstavbu. Tak vznikl tzv. provozní model, kde provozovatelem je soukromá společnost nabízející kompletní služby. Fáze plánování, financování výstavby i provoz už nejsou separovány, ale dohromady jsou nabízeny v tržním prostředí. Tento model vedl ke značným úsporám díky tomu, že se dříve hledělo spíše než na nákladovou optimalizaci na politickou shodu. Byly to právě vládní úřady, které nejen dohlížely na ochranu životního prostředí prostřednictvím technických norem, ale už od počátku vypracovávaly celý koncept realizace projektů, včetně kalkulace nákladů. To, jestli se ve skutečnosti náklady nakonec zvýšily oproti původnímu plánu, nehrálo příliš velkou roli.

Na provozní model navázaly nám už známé PPP projekty jako partnerství veřejného a soukromého sektoru. Tento koncept je vhodný pro případy, kde ne se vším může být předem kalkulováno. Pokud lze stanovit hodnotu zařízení a provozní výkon tak, že veškeré kontrakty mohou být nasmlouvány za pevně dané ceny, jedná se o tzv. kooperační model (model spolupráce). V dnešní době však existuje v Německu celá řada dalších modelů. Prvním ze složitějších modelů byl model použitý ve Schwertu a nazvaný model s částečným svěřením (angl. partially publicly vested model). Dále stojí za to zmínit projekt v Rostocku, kde byla použita koncese s prvky provozního modelu. V některých případech se mohou vyskytovat i určité formy leasingové spolupráce.

Důvody pro zapojení soukromého sektoru do oblasti vodovodů a kanalizací je však více, než bylo popsáno výše. Za základní lze považovat tzv. klasický trojúhelník cílového záměru (viz schéma). Mezi jednotlivými vrcholy trojúhelníku musí nevyhnutelně existovat vazby a řešení jsou nalézána s ohledem na dlouhodobé časové rozložení. Jednou z motivací prezentovaných především oficiálně je racionalizace. Je zde snaha o udržení nízkých poplatků za čištění odpadních vod, kterou lze dosáhnout díky větší výkonnosti a úspornosti provozováním soukromými společnostmi. Za druhý faktor je možné určit veřejný rozpočet a pokus o dosažení přijatelné prodejní ceny a jako poslední především otázku místní politiky - zachování pracovních míst nebo rozvoj lokálních oblastí.

Budoucnost modelů PPP v ČR

Lze konstatovat, že čistě veřejný model nemá v mnoha oblastech veřejné infrastruktury a veřejných služeb dlouhodobou perspektivu. Tlaky na efektivitu veřejných projektů, vyvolané odstraňováním bariér v obchodu v mezinárodním měřítku (viz dohody Světové obchodní organizace), prosazování tržních principů v evropských ekonomikách v podmínkách jednotného vnitřního trhu EU, rozpočtové restrikce veřejného sektoru viz pravidla pro přijetí Eura), jakož i globalizační trendy vedou jednoznačně k širšímu vytváření partnerství soukromého a veřejného sektoru.
Navzdory určitým praktickým problémům a těžkostem, představují PPP modely jednoznačnou volbu pro budoucí vývoj českého hospodářství, a to zejména pokud budou v konkrétních projektech vhodně strukturovány, plánovány a implementovány.